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intercommunalité_puzzle2

par Noël PHILIPPE, notre personne ressource en droit des collectivités.

Les premières initiatives de coopération intercommunale remontent au XIXème siècle avec la création des commissions syndicales pour gérer les biens indivis entre communes (1837) et des ententes intercommunales (1884). Ces structures réalisaient un regroupement embryonnaire, d’intérêt limité. Les ententes intercommunales organisaient une simple concertation entre les communes. Cependant, on peut considérer que La coopération intercommunale est née véritablement de par la loi du 22 mars 1890 créant les syndicats de communes. Puis dès 1959, sont institués, par l’ordonnance du 5 janvier 1959, les districts urbains. La loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République relancera l’intercommunalité par l’institution de deux nouvelles structures intercommunales complémentaires, les communautés de communes initialement destinées à fédérer des communes en milieu rural d’une part, les communautés de villes d’autre part, destinées à favoriser le développement économique local et l’aménagement de l’espace.

Mais c’est la loi du 12 juillet 1999 qui apportera un véritable essor au processus de regroupement des communes autour d’un projet commun de développement. Une nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale est créée avec les communautés d’agglomération. Leur vocation est, à l’instar des communautés urbaines, de rationaliser et de structurer les aires urbaines dans une optique d’efficacité renforcée et d’exercice des compétences à une échelle de territoire pertinente.

Cette loi a modifie et simplifie ainsi profondément l’architecture de l’intercommunalité à fiscalité propre qui repose désormais sur 3 types d’EPCI, la communauté de communes, la communauté d’agglomération, la communauté urbaine (regroupant des communes formant un ensemble de plus de 500.000 habitants d’un seul tenant et sans enclave).

L’histoire de la coopération est donc bien plus longue qu’on ne le pense et les débats quant à son bilan loin d’avoir permis de faire l’unanimité au sein de la classe politique et des tenants de la simplification du millefeuille territorial, ne font que refléter notre difficulté à réformer de façon pragmatique nos institutions pour les rendre plus efficaces.

Ainsi une nouvelle pierre vient d’être posée à ce magnifique édifice que constitue la coopération intercommunale.

La loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, vient d’être complétée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 (modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles).

La principale disposition de cette loi, chacun d’entre vous, pourra l’appréhender dès le 23 et le 30 mars prochain, en votant pour élire au suffrage universel direct les conseillers communautaires. Ceci est loin d’être anodin et l’on peu regretter que le législateur ne soit pas allé au bout de la réforme en permettant l’élection du président de l’échelon communautaire au suffrage universel direct. Qu’à cela ne tienne, le mouvement est en marche, gageons que son tour viendra. Pour vous convaincre de cette nécessité, il suffit à chacun de regarder attentivement son avis d’imposition (Taxe d’habitation, Taxe foncière, Taxe ou redevance d’enlèvement des ordures ménagères, etc.) et de mesurer la part que prend l’intercommunalité dans la fiscalité locale mais également en contrepartie dans les réalisations au profit du territoire.

Les communautés de communes devront désormais exercer avant le 01/01/2016 une nouvelle compétence au sein d’un troisième groupe de compétences obligatoires : la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, qui comprend  au choix (article L 211-7 du code de l’environnement) :
–       l’aménagement des bassins hydrographiques ou de fractions de ces bassins
–       l’entretien et l’aménagement des cours d’eau, canal, plan d’eau, lac, y compris les accès
–       la défense contre les inondations et la mer
–       la protection et la restauration des sites, écosystèmes aquatiques, zones humides, formations boisées riveraines.

La compétence pourra être exercée au sein d’un établissement public territorial de bassin.

Une taxe correspondante pourra être instaurée sur les redevables de TH, TF, CFE (plafonnement à 40 euros/an/contribuable), afin de financer les travaux nécessaires.

A noter : si la compétence est déjà exercée par une autre collectivité territoriale, elle devra être transférée à la communauté de communes avant le 1er janvier 2018.

Parmi les compétences optionnelles, les communautés de communes auront obligation d’exercer parmi 3 groupes (au lieu d’un seul) au sein des 6 groupes proposés :

–       Equipements culturels et sportifs
–       Actions sociales d’intérêt communautaire
–       Création, aménagement et entretien de la voirie
–       Politique du logement et cadre de vie.
–       Protection et mise en valeur de l’environnement
–       Tout ou partie de l’assainissement.

En matière d’urbanisme, la possibilité d’institué un Plan Local d’Urbanisme Intercommunal est une disposition majeure en faveur de l’intercommunalité. En effet, même si les maires conserveront encore la délivrance du permis de construire, le fait de penser le Plan local d’urbanisme à l’échelon supérieur renforce la compétence et le pouvoir de l’intercommunalité en matière d’aménagement du territoire. En effet comment peut-on penser l’aménagement du territoire, répondre aux exigences du grenelle de l’environnement en matière de densité, de consommations des espaces, si l’élaboration même des documents d’urbanismes qui concourent au respect de ces dispositions sont laissés au bon vouloir des communes.

Par ailleurs les communautés de communes vont devoir très certainement se saisir de la question de l’instruction des permis de construire des communes de moins de 1000 habitants qui étaient jusque là effectués par les services de l’Etat. Cela conduira très certainement à une mutualisation des moyens. Mutualisation qui est largement encouragé par la loi de janvier 2014.

En effet, la loi donne la possibilité de créer des services communs en dehors de tout transfert de compétences  (Art.66 Loi Réforme Collectivités Territoriales ou Art. L.5211-4-2 du CGCT).  En dehors des compétences transférées, un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs, services communs gérés par l’EPCI. Ainsi, la mutualisation des services fonctionnels est désormais explicitement prévue et Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention.

Par ailleurs, les présidents d’EPCI  ont l’obligation d’établir un Schéma de mutualisation des services (Art.67 Loi Réforme Collectivités Territoriales ou Art. L.5211-39-1 du CGCT)  qui comporte un projet de mutualisation à mettre en œuvre au cours du mandat, avec impact prévisionnel sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement des communes et de l’EPCI.

Par ailleurs,  sur le plan financier, la loi donne la possibilité aux EPCI de mutualiser la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF). Ainsi, Un EPCI à fiscalité propre peut percevoir,  en lieu et place de ses communes membres, le montant de DGF qui leur revenait  (délibérations concordantes de l’EPCI et de chacune des communes).Il reverse chaque année à l’ensemble des communes une dotation de reversement.

Enfin, un EPCI à fiscalité propre et ses communes peuvent décider d’unifier progressivement les taux de TH et/ou FB et/ou FNB.

L’intercommunalité sort grandement renforcée des nouvelles dispositions législatives portant réformes des collectivités territoriales et apparaît comme l’instrument privilégié de l’organisation rationnelle des territoires. Certes beaucoup reste à faire, pour autant les EPCI, et sous réserve d’une réelle volonté de mettre en œuvre un projet de territoire et de conduire un vrai pacte fiscal, dispose des moyens pour répondre à l’émiettement communal, (la France compte plus de 36700 communes, ce qui représente 40 % de l’ensemble des communes de l’Union européenne à 27), pour rassembler des moyens dispersés et structurer les initiatives locales. En favorisant ainsi le développement économique local et la relance de la politique d’aménagement du territoire, les EPCI  doivent permettre de répondre aux défis qui se posent, qu’il s’agisse des problèmes liés au développement urbain ou à la dévitalisation des espaces ruraux, mais et surtout préparer la France à l’insertion européenne et à l’accélération des échanges économiques et humains.

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